Natte voeten in het poldermodel

Een terugblik op een vergeten analyse van het armoedevraagstuk

Raf Janssen en Hub Crijns

Klik hier om onderstaand artikel te downloaden als pdf-document.

Na jarenlang tevergeefs aandringen van de anti-armoedebeweging wordt in 1995 door het kabinet onder druk van de Europese Unie eindelijk schoorvoetend erkend dat ook in het rijke Nederland armoede bestaat. Dat gebeurt in de kabinetsnota De andere kant van Nederland. Armoede wordt hierin echter niet geanalyseerd als een maatschappelijk vraagstuk, maar als het individuele probleem van groepen achterblijvende mensen. De anti-armoedebeweging neemt daar stelling tegen. Dat gebeurt onder meer in dialogen met wetenschappers, beleidsmedewerkers van landelijke en lokale overheden, werkgevers en werknemers. De resultaten van deze gesprekken worden weergegeven in de publicatie Natte voeten in het poldermodel. Verkenningen ten behoeve van de Sociale Conferentie 1997. De inhoud van de publicatie staat centraal tijdens de Sociale Conferentie 1997. De Sociale Conferenties zijn nationale debatten over armoede die op verzoek van het kabinet gedurende de jaren 1996-2000 worden gehouden. De Sociale Conferentie van 1997 wordt voorbereid door 'verkenningscommissies'. De anti-armoedebeweging is in deze commissies goed vertegenwoordigd. Daardoor worden de dagelijkse ervaringen van armen ingebracht in de discussies. De anti-armoedebeweging wijst er keer op keer op dat de structurele oorzaken van het armoedevraagstuk geanalyseerd en aangepakt moeten worden. In de publicatie klinkt deze inbreng wel door, maar het beleid pikt de analyses en aanbevelingen niet op: de aanpak van het armoedevraagstuk blijft zich vooral richten op het aanpassen van arme mensen aan het gangbare. Dat maakt dat dit rapport bijna twintig jaar na datum van verschijnen helaas nog steeds actueel is. In deze terugblik halen we enkele van de voornaamste conclusies en aanbevelingen naar voren die de breed samengestelde verkenningscommissies in 1997 geven over de bestrijding van armoede in een rijk land. Het rapport uit 1997 blijkt nog uiterst actueel. En dat is erg teleurstellend, want het is een constatering die aangeeft dat het landelijke en lokale beleid bitter weinig gedaan heeft met de aanbevelingen die destijds zijn gegeven door de breed samengestelde verkenningscommissies. Dat is enerzijds teleurstellend; anderzijds is het een bemoediging, omdat twintig jaar doorpakken in het gangbare denken en doen aantoonbaar niet heeft geleid tot het oplossen van het armoedevraagstuk in een rijk land. Hoogste tijd voor het inslaan van alternatieve wegen! Suggesties daarvoor kunnen worden gehaald uit de publicatie Natte voeten in het poldermodel.

Het rapport uit 1997 blijkt nog uiterst actueel.

De analyse en beleidssuggesties gaan over zeven onderwerpen:

• Oorzaken van armoede
• Koopkrachtverbetering op nationaal niveau
• Inkomensondersteuning op lokaal niveau
• Toegang tot betaalde en onbetaalde (zorg)arbeid
• Culturele en organisatorische aspecten van zelfbeschikking
• Lokaal armoedebeleid
• Onderwijs en armoede

Hoogste tijd voor het inslaan van alternatieve wegen!

1. Oorzaken van armoede

Volgens de verkenningscommissie verwijst armoede in de vakliteratuur naar een bredere manier van uitsluiting van deelname door burgers aan institutionele, sociaal-demografische, culturele, economisch-technologische en politieke verbanden in de samenleving. In deze benadering staat burgerschap centraal en armoede verwijst naar onvolwaardig burgerschap. De Commissie kiest voor de omschrijving dat armoede altijd te maken heeft met een gebrek aan hulpbronnen om te kunnen participeren aan de samenleving ten opzichte van wat in die samenleving als minimaal noodzakelijk wordt gezien. De hulpbronnen kunnen financieel zijn (inkomen, consumptie), maar ook niet-financieel (gezondheid - fysiek en geestelijk, welzijn, sociale participatie, huisvesting, opleiding, betaald werk). In een apart hoofdstuk worden deze vijf groepen van structurele oorzaken van armoede nader gespecificeerd.

Risicosamenleving

Armoede is in belangrijke mate een vraagstuk van de samenleving, van sociale en economische ordening met gevolgen voor die samenleving en voor individuen. Vervolgens is armoede niet alleen financieel veroorzaakt, maar ook door andere aspecten van het samenleven, zoals gezondheid (fysiek, geestelijk), sociale relaties, huisvesting, opleiding, welzijn, cultuur. Anti-armoedebeleid is dan ook te omschrijven als het mogelijk maken van de toegangen tot de hulpbronnen voor participatie aan de samenleving. De Commissie geeft ook aan dat het risico op armoede niet voorbehouden is aan mensen die pech hebben, maar iedereen in de bevolking kan treffen. Met name als door een langdurige economische crisis banen verdwijnen, werkloosheid toeneemt, wonen duurder wordt, huishoudens in schulden terecht komen. De Commissie heeft dit toenemen van de uitsluitende risico's samen met Ulrich Beck omschreven als een risicosamenleving. De economische ontwikkelingen sinds de internationale financiële crisis van 2008 staven jammer genoeg deze visie van de Commissie. Armoede is nooit weggeweest in Nederland en de kansen op armoede, zelfs langdurig, nemen toe als bepaalde pechfactoren met elk uitsluitende effecten zich stapelen, zoals etnische afkomst, lage opleiding, falende gezondheid, flexibel werk of geen werk, wegvallen van een levenspartner (door scheiding of overlijden), slechte woning, geen begeleiding voor kinderen.
De Commissie ziet naast de verarming ook de toenemende verrijking als een vraagstuk in het armoedebeleid, namelijk hoe de verdeling en solidariteit tussen 'insiders' en 'outsiders' meegenomen wordt in het beleid. Na twintig jaar kan opgemerkt worden dat dit solidariteits- en verdelingsvraagstuk mondjesmaat is meegenomen. Voor de rijken zijn veel solidariteitsmaatregelen gunstiger geworden (minder hoge belasting, minder vermogensbelasting, meer mogelijkheden om elders (lagere) belasting af te dragen) en voor de armen is een beleid ontwikkeld om samen de lasten van het anti-armoedebeleid te dragen.
De Commissie heeft tevens een sterk pleidooi gehouden om het financieel-economische beleid te koppelen met dat van sociaal, zorg en opleiding. Een samenhangend beleid zorgt voor verbetering van de toegangen die mensen nodig hebben om uitsluiting tegen te gaan. Als het sociale, zorg- en opleidingsbeleid in de marge van het financieel-economische wordt geplaatst, zal het altijd afhankelijk zijn van de ruimte die financieel-economisch wordt gegeven. De economische crisis van de laatste zeven magere jaren laten zien hoe desastreus de bezuinigingen op het sociale, de zorg en de opleidingswereld uitwerken. Het sociale is niet gelijk aan het economische in het beleid van de afgelopen 20 jaar. Eerder andersom: het economische moet zich eerst herstellen en dan is er weer ruimte ook voor het sociale. Intussen verloedert het sociale.
Tenslotte vestigt de Commissie de aandacht op de internationale verwevenheid van Nederland. De financiële en economische samenleving opereert op een wereldwijde markt, terwijl de verbondenheid met de Europese Unie en de verdragen van de Verenigde Naties het nationale beleid omkaderen. De Commissie pleit daarom voor een Europees sociaal beleid naast het financieel-economische. Daar kunnen we na twintig jaar nog steeds voor pleiten.

In- en uitsluiting

Volgens de Commissie is er als anti-armoedebeleid een beleidsperspectief nodig, dat inzet op het mogelijk maken van de toegangen tot de hulpbronnen voor volwaardig burgerschap. Zo wordt sociale insluiting nagestreefd en uitsluiting tegengegaan. Inzetten op het instrument van de werkgelegenheid heeft bij een ontwikkeling naar steeds meer flexibele werkgelegenheid en bij crisis op verlies van banen een onvoldoende opbrengst. Het beleid zou moeten kiezen voor enerzijds het overeind houden van voldoende collectieve solidariteit, en anderzijds het versterken van de individuele verantwoordelijkheid van de burger jegens de risico's van het bestaan. De commissie waarschuwt ervoor dat een afname van de collectieve arrangementen leidt tot afname van sociale cohesie en toename van sociale conflicten. Als we twintig jaar verder kijken dan zien we dat deze waarschuwing in de wind is geslagen. Er is sterk gestreefd naar een afname van de collectieve arrangementen en de strijd tegen de risico's van het bestaan is neergelegd bij de individuele burgers. De waarden van rechtvaardigheid, gerechtigheid, solidariteit ofwel het mededogen met de kwetsbaren en armen is niet de hoogste doelstelling in het beleid. Dat is nog steeds economische groei gecombineerd met het terugdringen van het nationale financieringstekort. De Commissie heeft ervoor gepleit om naast het systeem van volksverzekeringen en marktverzekeringen ook het systeem van een basisinkomen voor langdurig uitgeslotenen mee te nemen in het beleid. In 2002 heeft dit advies vorm gekregen in het invoeren van het toeslagensysteem in de belastingsfeer. Tegelijk is daarmee een onzekerheidsfactor geïntroduceerd, die leidt tot schulden. Wie een lager inkomen heeft opgegeven dan twee jaar later blijkt, krijgt een terugvordering. Vaak is die onverwachte terugvordering het begin van schulden in een huishouden.

Soorten arbeid

De Commissie heeft veel energie gestoken in het signaleren van de ongelijke waardering tussen waardevolle en minder waardevolle arbeid aan de ene kant en het toenemen van de ongelijkheid tussen vaste betaalde arbeid, flexibele betaalde arbeid en onbetaalde zorg- en opvoedingsarbeid aan de andere kant. Het aandeel van de betaalde arbeid wordt kleiner, terwijl voor de samenleving waardevolle arbeid zoals opvoeding, zorg en vakmanschap verdwijnt naar lager beloonde flexibele arbeid of zelfs naar onbetaalde arbeid. Volwaardig burgerschap verschraalt dan naar onvolwaardig of tweederangs burgerschap. Twintig jaar later is vast te stellen dat aan deze ontwikkeling onvoldoende aandacht is gegeven. De kloof tussen de kleiner wordende hoeveelheid vaste banen en de laagbeloonde flexibele banen plus de onbetaalde arbeid is groter geworden. Tegelijk is er behoefte aan voldoende mensen die maatschappelijk nuttige taken doen. De ruil voor een uitkering als bescherming tegen bestaansonzekerheid is samengegaan met steeds strenger wordende verplichtende maatregelen om mensen maatschappelijk nuttige activiteiten te laten verrichten.
De Commissie heeft een pleidooi gehouden om in het economisch beleid naast de productiefactoren kapitaal, grondstoffen en arbeid ook de term 'menselijk of sociaal kapitaal' mee te nemen. Het vraagt een andere vorm van beleid om dit menselijk kapitaal te onderhouden, te vernieuwen, te investeren als belangrijke bijdrage in de samenleving door middel van sociale productie, zorgarbeid, opvoedingswerk, onderling hulpbetoon, maatschappelijke dienstverlening. In deze visie wordt een mens niet meer afgeschreven als hij of zij geen betaald werk meer heeft, op oudere leeftijd is, van etnische afkomst, gescheiden vrouw met jonge kinderen, met falende gezondheid, maar wordt gekeken wat binnen die omstandigheden de mogelijkheden tot participatie zijn. Met name heeft de Commissie een pleidooi gehouden voor gesubsidieerde banen als aanvulling op de banenmarkt, waar met name maatschappelijk nuttige arbeid een plek krijgt. De Commissie wijst als mogelijkheid sociaal ondernemerschap aan, waarin met convenanten publieke, private en zorgbestellen aan elkaar gekoppeld worden. In dit sociale ondernemerschap wordt het financieel-economische verbonden met het sociaal-culturele waardoor de participatie van mensen in de samenleving toeneemt. Met de kennis van 2015 kunnen we stellen dat er voor dit sociale ondernemerschap nauwelijks aandacht is geweest. Er is sinds 2010 een langzame herwaardering te signaleren, met name door initiatieven van onderop, in het klein, met vaak grote tegenwerking vanuit de institutionele sectoren.

Participatie

In de bijeenkomsten van deze Verkenningscommissie is er elke keer een scherp debat geweest rond de richting van het gewenste anti-armoedebeleid. Binnen de commissie heeft dit geleid tot een denken binnen het arbeidsparticipatiescenario en het maatschappelijk participatiescenario.
Aan de ene kant betogen de voorstanders voor een marktconform arbeidsmarktscenario, waarin de koppeling tussen betaalde arbeid, bereidheid tot arbeidsparticipatie en uitkering wordt gehandhaafd. De overheid dient meer banen te maken en de baanloze burger meer inspanningen inzake het verwerven van een baan. In dit scenario kan de overheid in ruil voor de bescherming van de burger met een uitkering of begeleiding richting betaald werk meer plichten vragen van die burger, naast fraudebestrijding. Mocht het economisch tij tegenvallen, dan moet de overheid marktconform bezuinigen op de uitkeringen en haar inzet.
Aan de andere kant verwoorden de sprekers van de anti-armoedebeweging hun pleidooien voor een integraal beleid dat het maatschappelijk participatiescenario versterkt. In dit beleid wordt het eerdere financieel-economische arbeidsmarktscenario doorgeknipt en wordt gestreefd naar een versterken van alle toegangen die burgers gebruiken in hun participatie, zowel financieel-economisch, als sociaal-cultureel. In dit beleid wordt niet ingezet op het bestrijden van de economische uitsluiting, maar vooral op het mogelijk maken van wat mensen feitelijk kunnen, willen en doen.
De Commissie heeft in haar aanbevelingen beleidslijnen aangegeven, die mikken op beide scenario's, waarbij de revitalisering van het sociale (zorg, opvoeding, gezondheid) naast de aandacht voor het financieel-economische nodig is om uitvoering te geven aan een volwaardig burgerschap voor iedereen.
Ten eerste dient de overheid het curatieve inkomens- en uitkeringsbeleid om te vormen naar een preventief activeringsbeleid. Daarbij dienen er banen bij te komen, betaald werk moet worden (her)verdeeld, en combinaties van betaald werk en maatschappelijke taak moeten worden gerealiseerd.
Vanuit rechtvaardige en solidaire waarden dienen ten tweede rijke inkomens en vermogens meer bij te dragen aan het sociale en dienen uitkeringen meer mee te delen als er welvaartsgroei is, hetgeen in 1997 volgens de commissie al 15 jaar niet gedaan is. Dat kan door inkomensverhoging of door lastenvermindering. Ook pleit de commissie voor het invoeren van vormen van een basisinkomen of negatieve inkomstenbelasting voor iedereen die maatschappelijk participeert en geen betaald werk heeft.
De overheid dient ten derde met de maatschappelijke instituties en de burgers in te zetten op een activerend participatiebeleid ter bestrijding van sociale uitsluiting. Daartoe dient het sociale integraal onderdeel te zijn van het economische. Een uitwerking hiervan is een grotere aandacht en ondersteuning voor het maatschappelijk ondernemerschap, waarbij de sociale onderneming zowel economische groei nastreeft als maatschappelijke participatie. De commissie denkt hierin lokaal, nationaal en Europees. "De commissie merkt op dat een herwaardering van het sociale beleid tevens inhoudt dat een toenemende maatschappelijke ongelijkheid die ten gunste uitwerkt van een selectieve groep en ten koste gaat van de sociale cohesie moet worden afgewezen. Het 'sociale' gehalte van een samenleving kan worden afgewogen aan de wijze waarop die samenleving de solidariteit tussen arm en rijk weet veilig te stellen en perspectief biedt aan 'armen' op verbetering van hun positie." Naast de flexibilisering van de betaalde arbeid stelt de commissie het streven naar een flexibilisering van de sociale zekerheid. Of met andere woorden: met hulp van de sociale zekerheidsuitkering worden 'schaduwbanen' geschapen in de sfeer van zorg, huishoudelijke arbeid, opvoedingswerk en vrijwilligerswerk. De commissie benoemt dit als additionele banen. De voorstellen houden rekening met het inzetten van uitkeringsgelden in een additionele baan, het combineren van betaald werk met de uitkering, het fiscaal bevorderen van de overgang van additionele baan naar een arbeidsmarktbaan en het behouden van arbeidsplaatsen voor 'mensen met een vlekje'. Gedacht is aan het belonen van de werkgever die banen maakt (via verlaging van de sociale premies) en het bestraffen van de werkgever die mensen ontslaat (door de ontslagvergoeding of de belastingdruk te verhogen). Rondom de nu onbetaalde zorgarbeid geeft de commissie in totaal vijf voorstellen, die alle een recht van beloning en opbouw van pensioenrechten inhouden voor hen die onbetaalde zorgarbeid doen.
Tenslotte bepleit de commissie diverse vormen van onderzoek rond de twee scenario's inzake de richting van het beleid, waarbij effecten in beeld gebracht worden als de ene kant wordt benadrukt of de andere of als een integraal beleidsscenario wordt ingezet.
Twintig jaar later (want de discussies startten in 1995) kunnen we een balans opmaken. In de mainstream van het sociaal-economisch beleid is onverkort gekozen voor een marktconform arbeidsmarktscenario, waarbij vanwege de crisis sinds 2008 het sociale volledig in de knel is gekomen. Het zicht op een maatschappelijk participatiescenario is helaas verdwenen. Wel is het pleidooi voor een activerend participatiebeleid binnen de kaders van het arbeidsmarktscenario meegenomen met alle gevolgen van dien (lagere uitkeringen, strengere regels, steviger fraudebestrijding, kortere uitkeringsduur, zwaardere plicht tot het vervullen van maatschappelijke taken). Het verlangde initiatief van sociaal ondernemerschap bevorderen op grote schaal, waarin het financieel-economische en het sociale worden gekoppeld, is niet eens meegenomen in het beleid. Via initiatieven door burgers van onderop komt dit model de laatste jaren in beeld, als tegenbeeld van het gangbare.

2. Koopkrachtverbetering op nationaal niveau

Bij het instellen van deze Verkenningscommissie is als uitgangspunt meegegeven dat de uitkeringen in de eerdere vijftien jaar niet evenredig hebben gedeeld in de welvaartsgroei en zo hun bijdrage hebben gegeven aan het herstel uit de gevolgen van de economische crisis van de jaren tachtig. Hoe is dus de koopkracht te verbeteren van huishoudens met een laag inkomen met een minimum aan neveneffecten (lees hogere collectieve lasten), vergroting van de armoedeval richting betaald werk, rekening houdend met de discussies over basisinkomen en negatieve inkomstenbelasting? De commissie heeft in de uitwerking van haar opdracht niet gekeken naar de koppeling tussen uitkering en woonvorm. Hetgeen, achteraf bezien, beschouwd moet worden als een stevige omissie.
De commissie heeft gewerkt aan een begrippenkader waarbij, gerelateerd aan de armoedeval tussen uitkering en betaald werk, een indeling is gemaakt in:

• uitgavengerelateerde maatregelen
• inkomensverhogende maatregelen
• arbeidsmarktmaatregelen
• maatregelen rond flexibilisering en (her)verdeling van betaalde arbeid

De commissie noemt betaald werk de eerste weg uit armoede en acht een verantwoord koopkrachtbeleid voor mensen met een laag inkomen (werkend of met een uitkering) van belang. De commissie heeft geen werk gemaakt van maatregelen op het terrein van arbeidsmarkt, (her)verdeling of flexibilisering, onder verwijzing naar de taak van een andere verkenningscommissie. Inkomensverhogende maatregelen leiden tot een hoger beschikbaar inkomen zonder binding aan uitgaven. Uitgavengerelateerde maatregelen bieden compensatie voor bepaalde uitgaven. Bij de voorstellen heeft de commissie gedacht aan aspecten van legitimiteit, uitvoering, negatieve economische effecten en financiële randvoorwaarden. Met name is gekeken naar de armoedeval, waarbij de overgang naar betaald werk niet loont door het verlies aan met name inkomensafhankelijke subsidies.
Bij de inkomensverhogende maatregelen heeft de commissie gedacht aan een koopkrachtgarantie voor minima (bij wet te regelen), een algemene verhoging van het sociale minimum of het minimumloon, een verhoging voor meerjarige minima en een verruiming van de vrijlatingsregelingen naast de uitkering. Bij alle voorstellen zijn negatieve effecten genoemd. Bij de uitgavengerelateerde maatregelen noemt de commissie de vaste kostenregeling per huishouden (combineren van alle toeslagen gerelateerd aan het lastenpatroon met één subsidie als gevolg), kinderopvangregelingen, de bijzondere bijstand en eigen bijdragen. Ook hier ziet de commissie de nodige negatieve effecten en schuift uitvoering door naar nader onderzoek. Een derde groep maatregelen is gerelateerd aan specifieke groepen, zoals ouderen of gehandicapten. Oplossingen ziet de commissie in de twee eerder genoemde maatregelen.
Voor de lange termijn heeft de commissie gesproken over het nut van een basisinkomen dat door de fiscus wordt uitgekeerd in de vorm van een negatieve inkomstenbelasting ofwel een Earned Income Tax Credit (EITC). Er bestaat in de commissie veel meningsverschil over dit instrument. Liever kiest men voor maatregelen die samenhangen met inkomen verhogen of lasten verlagen.
Wie de lijst van oplossingsrichtingen va deze commissie bekijkt, kan concluderen dat er tussen 1997 en 2008 gewerkt is aan het toekennen van inkomensverhoging door middel van vooral subsidies. Het vrijwaringsbeleid is afgeschaft. Op gemeentelijk niveau is er ruimte gekomen voor eigen en gedeeltelijk categoriaal inkomensbeleid. Extra verhoging van de minima is nooit toegepast. Vormen van basisinkomen zijn sinds 2002 verweven met uitgaven gerelateerd beleid, met name in de vorm van toeslagen. Het woud aan inkomensafhankelijke regelingen en vrijwaringsregelingen neemt tot 2010 toe tot meer dan 150, waarna de crisis van 2008 en de doorwerking ervan zorgt voor een scherpe afbouw van dit soort anti-armoedebeleid.

3. Inkomensondersteuning op lokaal niveau

In de verkenningscommissie 'Inkomensondersteuning op lokaal niveau' staat de volgende vraag centraal: "Welke mogelijkheden (moeten) gemeenten hebben om burgers in een situatie van armoede doeltreffend te ondersteunen?" Het algemeen onderschreven uitgangspunt van de commissie is dat uit diverse onderzoeken is gebleken "dat voor veel mensen op het minimumniveau het inkomen te laag is om fatsoenlijk van rond te komen". (p. 73) Daarom moeten de gemeenten in voorkomende gevallen bij kunnen springen. Vastgesteld wordt dat de gemeenten hiervoor steeds meer ruimte krijgen van het Rijk. Bij deze toenemende decentralisatie van inkomensondersteuning worden de volgende kanttekeningen geplaatst:

• Als er sprake is van structurele armoedeproblemen moeten niet de gemeenten bijspringen, maar moeten op rijksniveau generieke maatregelen worden genomen. De commissie stelt vast dat dit met name geldt voor het gemeentelijke categoriale armoedebeleid: als gemeenten groepen mensen moeten compenseren, is dat een teken dat het Rijk taken laat liggen.
• Deze eerste constatering is bedoeld om te voorkómen dat er vanwege verschil in lokaal beleid reële koopkrachtverschillen tussen gemeenten ontstaan. Dit levert rechtsongelijkheid op, hetgeen de commissie niet wenselijk acht. Om dit te voorkómen wordt gepleit voor eenduidiger, centrale normering, die overigens niet te gedetailleerd mag zijn. Het gaat eerder om het aangeven van bandbreedtes waarbinnen het gemeentelijk inkomensondersteuningsbeleid zich kan begeven: "Gelijkheid neemt hiermee toe, zonder dat dit ten koste gaat van de mogelijkheden om maatwerk te kunnen bieden."(p. 75)
• Daarnaast wijst de commissie erop dat niet alle gemeenten maximaal gebruik maken van de speelruimte die ze hebben om in individuele gevallen via de bijzondere bijstand inkomensondersteuning te geven. Ook de voorlichting over allerlei regelingen van inkomensondersteuning laat te wensen over: onduidelijk, ambtelijk, ongericht. Daardoor is er sprake van veel niet-gebruik.

Ook plaatst de verkenningscommissie kritische kanttekeningen bij de hoogte van de beslagvrije voet van 90% van het sociaal minimum: "Als langdurig verblijf in de bijstand al leidt tot financiële problemen, dan is het risico daarop alleen maar groter bij 90 procent van het bijstandsniveau."(p. 80). Verder wordt geconstateerd dat er wel erg veel nadruk ligt op rechtmatigheid en fraudebestrijding. Tenslotte wordt geconstateerd dat de woonlasten vaak veel te hoog zijn: er moet een maximum worden gesteld aan hetgeen men met een inkomen op minimumniveau aan woonlasten kwijt mag zijn; als de woonlasten hoger zijn moet de gemeente bijspringen. Als afsluiting van haar aanbevelingen doet de commissie het voorstel aan gemeenten om creatief mee te werken aan het opzetten van moderne vormen van ruilhandel via zogeheten LETS-kringen.
Bijna twintig jaar later kunnen we niet anders dan wrang vaststellen dat de belangrijkste aanbevelingen van deze verkenningscommissie door het Rijk in de wind zijn geslagen: het te laag geachte minimum is nog verder verlaagd en het is gemeenten steeds sterker verboden om categoriale inkomensondersteuning te geven. Daarmee wordt ook het geconstateerde probleem van niet-gebruik voor een groot deel opgelost! Het bekritiseren van de nadruk op rechtmatigheid en fraudebestrijding heeft een averechts effect gehad: het beleid in deze is alleen maar verscherpt, zozeer zelfs dat uitvoerders beginnen te protesteren. De woonlasten zijn ook alsmaar hoger geworden en zijn in veel huishoudens een van de voornaamste oorzaken van het ontstaan en blijven bestaan van armoede. En het ondersteunen van ruilhandel als alternatieve vorm van economie en inkomensverwerving kan op weinig daadwerkelijke steun rekenen van lokale overheden. Kortom, wat betreft lokale inkomensondersteuning zijn de aanbevelingen van de verkenningscommissie op onvruchtbare bodem gevallen.

4. Toegang tot betaalde en onbetaalde (zorg)arbeid

De verkenningscommissie rond de toegang tot betaalde en onbetaalde (zorg)arbeid heeft veel werk verricht. De commissie kiest voor het integraal combineren van marktconform arbeidsmarktscenario en het maatschappelijk participatiescenario, met een nadruk voor ruimte voor allerlei vormen van sociaal ondernemerschap. Met name stelt de commissie voor om de toegankelijkheid van vrijwilligerswerk in maatschappelijke taken te ondersteunen met kinderzorg en mantelzorg. Er is een heldere keuze gemaakt voor het erkennen van de zorg voor kinderen en nabije anderen door partiële vrijstelling van de sollicitatieplicht, het verlenen van financiële vergoedingen en het opbouwen van sociale rechten. Deze commissie voert een combinatiescenario in, dat rekening houdt in de mogelijkheid van combineren van parttime betaald werk en parttime vrijwilligerswerk of zorgarbeid of opvoedingswerk of maatschappelijke arbeid. Daarbij wil de commissie allerlei vormen van basisinkomen inzetten, evenals allerlei vormen van sociaal ondernemerschap, hetzij individueel, hetzij collectief. Bij het ontwikkelen van deze vormen kan op allerlei manieren uitkeringsgeld, extra subsidies, toelagen en loonkostensubsidies ingezet worden. De Commissie bepleit ruimte voor innoverend en experimentele projecten van onderop.
Er valt in dit hoofdstuk veel te lezen dat in een tijd als de onze van groot belang zou zijn als het was uitgevoerd. Met name experimenten rond sociaal ondernemerschap, combinatie van uitkering en betaalde arbeid, combinatie van betaalde arbeid en vormen van sociale arbeid (zorg, opvoeding, vrijwilligerswerk) zouden nu geleid kunnen hebben tot een volwaardiger alternatief voor het sociale dan nu het geval is in een eroderende verzorgingsstaat, waar de collectieve publieke voorzieningen worden afgebouwd. De wig tussen betaald werkenden en de uitgeslotenen van betaalde arbeid zou minder groot zijn en de sociale insluiting zou groter zijn. Er zijn veel kansen en mogelijkheden niet gebruikt de afgelopen twintig jaar.

5. Culturele en organisatorische aspecten van zelfbeschikking

In de verkenningscommissie 'Culturele en organisatorische aspecten van zelfbeschikking' zijn vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties sterk vertegenwoordigd. De commissie brengt haar eindverslag uit onder de titel 'bijstand en burgerschap'. Het is een pleidooi om de bijstand zo te regelen dat een uitkeringsgerechtigde een volwaardig burger kan zijn met rechten en plichten. In de Sociale Conferentie 1996 is al vastgesteld dat ook uitkeringsgerechtigden eigen verantwoordelijkheid dragen en binnen bepaalde randvoorwaarden zelf inhoud kunnen geven aan hun bestaan. De verkenningscommissie trekt die constatering door en komt tot de slotsom dat de overheid zodanige voorwaarden moet scheppen dat die verantwoordelijkheid ook waargemaakt kan worden en dat uitkeringsgerechtigden zich vooral als gewone burgers kunnen voelen. Die benadering stelt eisen aan uitkeringsgerechtigden, maar ze stelt ook eisen aan de wijze waarop uitvoeringsorganisaties zoals de sociale diensten zijn georganiseerd en daarmee samenhangend stelt ze ook eisen wat betreft de cultuur die heerst in uitvoeringsorganisaties. De werkdruk van de medewerkers van sociale diensten mag niet te hoog zijn en hun scholing moet van voldoende niveau zijn. Dit zijn twee belangrijke voorwaarden voor het ontwikkelen van een werkhouding en opstelling ten aanzien van cliënten die recht doen aan het recht op volwaardig burgerschap van uitkeringsgerechtigden. Daarnaast wordt gepleit voor goede en wettelijk verankerde regelingen omtrent inspraak en participatie van cliënten. De verkenningscommissie pleit ervoor dat iedere gemeente een goed toegeruste clientenraad instelt met duidelijk omschreven bevoegdheden.
De wettelijke verplichting om uitkeringsgerechtigden te betrekken bij beleid en uitvoering is er gekomen. Ze wordt weliswaar geheel verschillend ingevuld door de gemeenten. Daar zit ook de zwakte van de regeling en de anti-armoedebeweging heeft daar in de jaren negentig onvoldoende oog voor gehad: wil de cliëntenparticipatie daadwerkelijk iets voorstellen, dan moet er sprake zijn van een voldoende toegeruste ondersteuningsstructuur. Aanvankelijk heeft een aantal landelijke en regionale organisaties samen die ondersteuning opgepakt en ingevuld. Gaandeweg is die ondersteuningsstructuur echter weggevallen door het structurele gebrek aan middelen. De landelijke en provinciale overheden hebben hun handen afgetrokken van deze ondersteuning onder de redenering dat het een gemeentelijke taak zou zijn. Maar in zoverre afzonderlijke gemeenten al ondersteuning gaven aan cliëntenparticipatie is die beperkt gebleven tot hun eigen gemeente. Met kunst- en vliegwerk worden her en der nog ondersteunings- en uitwisselingsbijeenkomsten gehouden waar basisinitiatieven ervaringen kunnen delen en een gezamenlijke vuist kunnen maken, maar wegens het ontbreken van middelen en menskracht is dit een zeer groot manco waardoor de anti-armoedebeweging ernstig is verzwakt.

6. Lokaal armoedebeleid

In de aanloop naar de Sociale Conferentie 1997 werd een verkenningscommissie gevraagd na te gaan wat de bestuurlijke en inhoudelijke voorwaarden zijn voor een doeltreffend lokaal armoedebeleid: over welke vraagstukken moet dit beleid gaan, wat zijn de bestuurlijke voorwaarden, welke actoren moeten erbij betrokken zijn, hoe kan er structurele aandacht voor dit beleid worden bewerkstelligd?
Dat er in 1997 een afzonderlijke verkenningscommissie wordt gevormd om aandacht te besteden aan het lokaal armoedebeleid, geeft aan dat het thema 'armoede' op dat moment bij veel gemeenten hoog op de politieke agenda staat. Driekwart van de gemeenten heeft een eigen armoedebeleid of is daar mee bezig. Dat beleid is vooral gericht op mogelijkheden van inkomensondersteuning. Daarnaast zijn kwijtschelding van lokale heffingen en activering van werkzoekenden belangrijke lokale beleidsthema's. Wat in de aanpak vooral gemist wordt is een brede lokale aanpak van het armoedevraagstuk. Geconstateerd wordt 'dat ondanks vele goede kleine stapjes vooruit vele gemeenten nog niet in staat zijn gebleken om te komen tot een integraal sociaal beleid. Men blijft veelal steken bij op zich goede incidentele maatregelen."(p. 147)
Als eerste stap om te komen tot een dergelijk integraal lokaal armoedebeleid stelt de verkenningscommissie dat een algemene verhoging van uitkeringen noodzakelijk is. "Om op lokaal niveau een effectief armoedebeleid te kunnen voeren is een structurele verhoging van het uitkeringsniveau noodzakelijk."(p. 148). De commissie is er geenszins van overtuigd dat dit banen zou kosten: "De stelling dat een verhoging van de uitkeringen nadelig is bij de creatie van meer banen is naar de mening van de commissie nog onvoldoende onderbouwd. Wel is het zo dat armoede een blokkade kan betekenen bij het aanvaarden van (vrijwilligers)werk."(p. 148)
Voor een integraal lokaal armoedebeleid is het verder nodig dat de verantwoordelijkheden van Rijk en gemeenten beter op elkaar worden afgestemd. Gemeenten zijn vaak te zeer bezig met het repareren van de gevolgen van ingewikkelde en slecht op elkaar afgestemde landelijke wet- en regelgeving. Een verdere hindernis bij het tot stand brengen van een integraal lokaal armoedebeleid is de grote versnippering in beleid en uitvoering op lokaal niveau. "Iedereen pakt een stukje van de problematiek en blijft hangen in de eigen verantwoordelijkheid, macht en zeggenschap. Werkers zijn nog te veel 'verkokerd' aan hun eigen organisatie. Wethouders beperken zich veelal tot hun eigen portefeuille."(p. 150). Het lokaal armoedebeleid moet een aangelegenheid zijn van de gehele gemeenteraad en het gehele college. Om dat te bewerkstelligen wordt gepleit voor het opstellen van een duidelijk lokaal armoedebeleid. Daarbij kunnen netwerken van belangstellende en belanghebbende burgers, waaronder ook (belangenorganisaties van) uitkeringsgerechtigden, betrokken worden. Dat hoeft volgens de commissie niet altijd in geformaliseerde vorm, want dat leidt tot nieuwe instituties met vaak dezelfde mensen. In dat verband wordt in 1997 al de momenteel actuele term van 'communicatieve zelfsturing' gebruikt: "Het gaat erom gezamenlijk te zoeken naar het zelf-, en probleemoplossend vermogen van burgers (communicatieve zelfsturing) en ondernemend burgerschap te benutten en te waarderen c.q. te belonen."(p. 150).
De commissie stelt vast dat armoede een structureel probleem is dat niet door mensen zelf wordt veroorzaakt. De oplossing van dat probleem vergt een langdurig proces en de bestuurlijke durf om onorthodoxe maatregelen te nemen. Via oplossingen op korte termijn in incidentele individuele situaties ( bijvoorbeeld schuldsanering) kan krediet worden opgebouwd voor de noodzakelijke langduriger beleidsontwikkeling. Verder zijn goede ondersteuning en het opbouwen van een sociale infrastructuur nodig om als overheid dichter bij de doelgroepen te komen. In dit verband wordt onder meer gepleit voor het 'bottom-up' ontwikkelen van beleid, voor het opzetten van wijkteams en voor het durven investeren in preventie. Op die manier moet worden getracht de kloof tussen de 'leefwereld van de burgers' en de 'systeemwereld van de instituties' te overbruggen. Afzonderlijke aandacht wordt gevraagd voor de positie van kinderen in armoede en voor de rol die scholen in dit verband kunnen spelen.
Hoe actueel blijkt dit advies uit 1997 en hoe weinig is ermee gedaan! In veel gemeenten is geen sprake van een lokaal armoedebeleid. Nu is het niet per se nodig om de invalshoek en de benaming 'armoede' te bezigen om structurele problemen rond werk, inkomen, huisvesting, onderwijs, zorg en gezondheid aan te pakken. Dat is de bedoeling van het huidige beleid van de drie decentralisaties en de bepleite integrale aanpak in het sociaal domein. Veel aspecten en aanbevelingen die de verkenningscommissie 'lokaal armoedebeleid' in 1997 naar voren bracht, blijken bijna twintig jaar nadien nog uiterst actueel. Een verfrissend vooruitziende blik van mensen die heel dicht bij of in de dagelijkse werkelijkheid van arme mensen zaten. En tegelijkertijd is deze constatering een blijk van een jarenlang stagnerend en achterwaarts gericht overheidsbeleid ten aanzien van het maatschappelijke vraagstuk van armoede in een rijk land.

7. Onderwijs en armoede

De bijdrage over onderwijs en armoede in het verkenningenboek is geschreven door twee deskundigen. Er was bij dit onderwerp geen sprake van een breed samengestelde verkenningscommissie. Wellicht tekenend voor de situatie dat bij het bestrijden van armoede het onderwijs te veel buiten beschouwing is gelaten en dat het alleen in beeld is gekomen in relatie met de situatie van kinderen die opgroeien in armoede en onder meer de (extra) kosten van onderwijs niet kunnen betalen. De inhoud van het onderwijs en de relatie met armoede is weinig tot niet ter discussie gesteld. Die omissie mag de anti-armoedebeweging zichzelf ook aanrekenen.
Aan de ene kant kan gesteld worden dat het onderwijssysteem een belangrijke manier is om aan de armoede te ontsnappen. Het algemeen verplichte gestelde onderwijs en de leerplichtwet tot 16 jaar hebben ertoe geleid dat er vele kansen en mogelijkheden zijn voor jongere generaties om zich voldoende te bekwamen om een plek te verwerven op de arbeidsmarkt en op die manier mee te participeren in de samenleving. Ook geeft het onderwijs voldoende vaardigheden en kennis mee om op alle andere sectoren van de samenleving volwaardig te kunnen participeren. Dan komen de sociale, culturele, fysieke, demografische, ethische, levensbeschouwelijke en politieke aspecten in beeld. Naast de eisen die aan het onderwijs gesteld kunnen worden en daarmee samenhangend aan de generatie in opleiding, biedt het systeem dus volop kansen.
Aan de andere kant kan gesteld worden dat het onderwijssysteem ook een belangrijke weg is richting een leven in armoede. Waar het onderwijs met name in dienst is gesteld van het marktconforme arbeidsparticipatiescenario worden de wegen naar economische gewilde banen bevoordeeld boven de wegen die naar niet-economische vaardigheden leiden. Waar het onderwijs de wetten van financiële en economische rationaliteit inbouwt in het systeem, verdwijnt de aandacht voor het maatschappelijk participatiescenario. De doelstellingen van het onderwijs worden gerelateerd aan economische doelen. Het systeem gaat dan selecteren op economisch bruikbare mensen en economisch minder bruikbare mensen. Aan de bovenkant komt dan de economisch inzetbare elite tevoorschijn, aan de onderkant of zijkant verdwijnt de rest uit beeld.
De twee deskundigen zien deze tendensen en stellen een aantal maatregelen voor, die de algemene betrokkenheid en deelname van jongeren aan het schoolsysteem bevorderen. Ze noemen daarbij inhoudelijke vernieuwingen en innovaties in de organisatiestructuur. Ook pleiten ze voor het organiseren van de zogenoemde open school, waarbij de school meer contact heeft met de lokale samenleving gedurende de gehele dag. En ze pleiten voor maatregelen die de tendens van neerwaartse stratificatie en vervroegde uitval voorkomen. Tegelijk zien ze dat elk pleidooi voor vernieuwing of inzet op het maatschappelijk participatiescenario bij horigheid aan het arbeidsmarktscenario en bezuinigende economie leidt tot ongewenste neveneffecten, die armoede kunnen vergroten. De deskundigen pleiten voor gelijke toegang en deelname van alle jongeren en noemen daartoe aanvullend noodzakelijke maatregelen op. Met name verzetten ze zich tegen de tendens van vroege selectie (onder druk van economische rationaliteit). En ze verwachten veel van het invoeren van allerlei vormen van levenslang leren met toegang en deelname van alle leeftijdsgroepen daarin.
Wie het hoofdstuk leest en de bepleite maatregelen beziet kan niet anders concluderen dat de verslaafdheid van het onderwijssysteem aan de economische rationaliteit en de horigheid aan de arbeidsmarkt alleen maar zijn toegenomen, terwijl het ideaal van algemene vorming voor iedereen richting de maatschappelijke participatie in de samenleving is afgenomen. Het onderwijssysteem heeft ingebouwd gekregen te werken als een achtbaan naar verrijking en een glijbaan naar verarming.

Raf Janssen en Hub Crijns