Co-creatie als nieuwe route voor cliëntenparticipatie
De overdracht van taken van het Rijk naar de gemeente (de drie D's ) is in veel gemeenten aanleiding geweest voor het ontwikkelen van een nieuwe adviesstructuur in het sociaal domein. Veelal zijn daarbij afzonderlijke cliëntenraden opgegaan in een breed samengestelde WMO-raad. In de Noord-Limburgse gemeente Peel en Maas is een afwijkende koers ingeslagen. Na een stevig debat met betrokken organisaties van burgers en cliënten is inmiddels gekozen voor een scheiding van belangenbehartiging en advisering. Een eigenzinnige keuze die om nadere uitleg vraagt.
1. Uitgangspunten
In de discussies die in de gemeente Peel en Maas zijn gevoerd over de vernieuwing van de inspraak en advisering in het sociaal domein zijn de volgende uitgangspunten geformuleerd:
- Bij de ontwikkeling van beleid en bij de evaluatie van de uitvoering ervan is de afgelopen jaren in de gemeente Peel en Maas een praktijk ontwikkeld van co-creatie. Dat wil zeggen dat het beleid tot stand wordt gebracht in samenspraak en samenwerking met vertegenwoordigers van burgers die belang hebben bij dit beleid of onderdelen ervan. Daarom wordt liever niet gesproken van 'cliënten' maar van createurs, van burgers die in dialoog met elkaar, met de gemeente en met andere instellingen als partners het beleid tot stand brengen en de uitvoering ervan ook samen ter hand nemen. Daarom wordt ook liever niet gesproken van inspraak, maar van meespraak: de raden (adviesraad WZI, seniorenraad, gehandicaptenraad), de overleggen (zorgvragersoverleg, kernteams), de betrokken instellingen en de gemeente zijn partners die samen het beleid vormen, uitvoeren en verder ontwikkelen. Deze werkwijze van co-creatie en meespraak staat model voor de 'beweging van onderop' die alom gepresenteerd wordt als een van de centrale elementen van de drie decentralisaties. Het is met name de gemeente die erop gehamerd heeft dat de nieuwe adviesstructuur moet sporen met de zelfsturing, het werken van onderop, dat in Peel en Maas al jarenlang wordt toegepast in de beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering.
- De drie decentralisaties worden met name in gang gezet om opgetrokken muren en schotten tussen onderdelen van het sociaal leven te doorbreken. Er is sprake van een integraal beleid in het sociaal domein. Dat uitgangspunt is essentieel voor de werkwijze van het 'arrangeren': het in samenspraak met betrokkenen bepalen wat tijdelijk of blijvend nodig is voor een goede kwaliteit van leven; wat nodig is moet dan beschikbaar komen zonder gehinderd te worden door veel te strak afgeperkte regels en voorzieningen. De voorstellen die op deze wijze vanuit het veld door belanghebbenden worden opgesteld zijn de producten van co-creatie. Als daarbij middelen nodig zijn van de gemeente, kan het college of de gemeenteraad het advies vragen van een kleine adviesraad die samengesteld is uit 'integralisten'. Dat zijn personen die het hele terrein van het sociaal domein overzien en die vanuit een positie van 'afstandelijke betrokkenheid' een oordeel kunnen vellen over de mate waarin het beleid spoort met het uitgangspunt van 'heelheid' en daarmee evenwichtig en passend is voor de gemeente Peel en Maas en haar inwoners. Deze brede raad van integralisten wordt de 'Adviesraad Sociaal Domein' genoemd.
- De eerste twee uitgangspunten leiden tot het derde uitgangspunt en dat is de scheiding tussen enerzijds meespraak/co-creatie en anderzijds advisering. Meespraak en co-creatie liggen op het vlak van de inbreng van ervaringen, denkbeelden en belangen van achterbannen die worden vertegenwoordigd. Bij het ontwikkelen en evalueren van beleid is het uitermate wenselijk dat de belangen van alle betrokken groepen helder en scherp voor het voetlicht komen. In uiteindelijke voorstellen aan het college of de gemeenteraad moeten deze belangen ook allemaal goed en volledig worden verwoord, afzonderlijk van het uiteindelijke voorstel dat als eindconclusie geformuleerd wordt en waar het college of de gemeenteraad een oordeel over moet geven. Bij het maken van het beleid wordt inbreng geleverd door burgers, waaronder vertegenwoordigers van uitkeringsgerechtigden, van senioren, ge-handicapte en van vertegenwoordigers van zorgvragers. Zij brengen de ervaringen, denk-beelden en wensen van hun achterbannen in en in samenspraak met de gemeente en andere partners wordt dan een beleidsvoorstel ontwikkeld of een project opgezet. Dat is het proces en de fase van meespraak en co-creatie. Aan het eind van dit proces – of een keer tussendoor als dat wenselijk wordt geacht – komt pas de adviesraad van integralisten in beeld om een advies te geven over de totaliteit van het voorstel.
2. Uitwerking in een korte verordening
De uitgangspunten van de scheiding tussen meespraak en advisering zijn vertaald in een korte verordening die inmiddels met algemene stemmen door de gemeenteraad van Peel en Maas is vastgesteld. Hier volgen de belangrijkste bepalingen uit deze verordening:
- Door het college aangemerkte groepen die belangen hebben ten aanzien van het sociaal domein, worden in de gelegenheid gesteld om als co-createurs inbreng te leveren bij het ontwikkelen en realiseren van beleid dat betrekking heeft op dit domein alsmede bij de evaluatie hiervan. Dit geldt met name voor het beleid dat de instemming behoeft van de raad en/of het college.
- Het college stelt een subsidiebeleid vast, waarin de facilitering van bedoelde belangenorganisaties wordt geregeld.
- Om belanggroepen in staat te stellen tot co-creatie, worden ze betrokken vanaf het begin van het proces van het tot stand brengen van beleid in het sociaal domein. De belang-groepen zijn als co-createurs gerechtigd om zelf initiatieven te nemen tot het op gang brengen van een proces van beleidsvorming of beleidsevaluatie.
- Het college stelt een adviesraad sociaal domein in. De adviesraad heeft de taak om gevraagd en ongevraagd een advies uit te brengen aan het college over alle beleidsvoorstellen op het terrein van het sociaal domein die de instemming behoeven van het college en/of de gemeenteraad. Deze beleidsvoorstellen worden tijdig ter advisering voorgelegd aan de adviesraad, alvorens ze ter besluitvorming aangeboden worden aan de gemeenteraad en/of het college. In het opstellen van zijn advies geeft de adviesraad met name zijn oordeel over de volgende twee aspecten: de mate waarin alle hiervoor in aanmerking komende vertegenwoordigers van belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld om mee te doen aan het proces van co-creatie; de mate waarin het voorgestelde beleid spoort met het uitgangspunt van integraliteit. De adviezen van de Adviesraad zijn openbaar. De adviesraad bestaat uit tenminste 7 en ten hoogste 9 onafhankelijke deskundigen die door het college worden benoemd. Een door belangenorganisaties samengestelde werkgroep wordt door het college in de gelegenheid gesteld om een procedure op te zetten en uit te voeren om geschikte kandidaten voor de Adviesraad Sociaal Domein te selecteren. De procedure behoeft de instemming van het College. De volgens deze procedure geselecteerde kandidaten worden door het college benoemd, tenzij dwingende redenen zich hiertegen verzetten. Het college zorgt voor een adequate ondersteuning van de adviesraad door het ter beschikking stellen van middelen waarmee de adviesraad zelf kan voorzien in secretariële ondersteuning,vergaderfaciliteiten en vergoeding van onkosten. Het meedoen in de Adviesraad is een vorm van vrijwilligerswerk dat niet betaald wordt.
3. Stand van zaken
In het proces van het tot stand komen van het nieuwe beleid van co-creatie en advisering zijn stevige debatten gevoerd, tussen belangengroepen en betrokken wethouder en ook tussen de belangengroepen onderling. De belangengroepen op de terreinen van welzijn en zorg zijn al jarenlang vertrouwd met het principe van zelfsturing en co-creatie: in de dorpen van Peel en Maas organiseren groepen burgers al langer dan tien jaar eigen initiatieven om voorzieningen tot stand te brengen voor dorpsgenoten. Bij de cliëntenraad op het werkterrein van de sociale dienst – in Peel en Maas heet deze Adviesraad Werk, Zorg en Inkomen – is zelfsturing minder gebruikelijk. Daar ligt het accent veel sterker op het meepraten over beleidsstukken. De cliëntenraad van de sociale dienst heeft dan ook de meeste moeite met de scheiding tussen co-creatie (belangenbehartiging) en advisering. Toch is ook deze belangengroep hiermee niet onbekend. Ze zijn jarenlang de trekker geweest van een jaarlijkse activiteitenweek rond armoedebestrijding en ze hebben de lokale voedselbank mee opgericht en uitgebouwd.
In de cliëntenraad wordt momenteel van gedachten gewisseld over hun toekomstige positie. Sommige leden vinden dat de positie van de cliëntenraad wordt uitgehold; anderen zien wel de meerwaarde van het opzetten van eigen projecten samen met burgers, maar ze weten niet goed hoe ze dat aan moeten pakken en ze willen zich ook inbreng houden wat betreft het beleid van de gemeente.
Door de gemeente is intussen het aanbod gedaan dat de betrokken belangengroepen een werkgroep kunnen vormen met een onafhankelijke begeleider om een voorstel uit te werken omtrent de facilitering van de belangenorganisaties. In deze werkgroep kan ook verder ingegaan worden op de vraag wat co-creatie kan inhouden. Naar het oordeel van de gemeente behouden de belangengroepen ook in de toekomst alle mogelijkheden om invloed uit te oefenen op het beleid. De gemeente heeft in het verleden al meermaals laten zien dat ze nieuw beleid graag ontwikkelt samen met groepen burgers die hierbij belang hebben. Nog voordat er een letter op papier staat worden gesprekken gevoerd over de inhoud van het nieuw op te stellen beleid. In dialoog komt er dan uiteindelijk een beleid dat het gezamenlijk product is van een proces van co-creatie. Daarover is geen advies meer nodig van betrokken belangengroepen, want het is mede hun product. Een advies van een onafhankelijke brede groep integralisten kan wel meerwaarde hebben, zowel voor de belangengroepen als voor de gemeente.
De werkgroep facilitering is inmiddels door de belangengroepen in het veld gevormd. En een andere werkgroep van diezelfde belangengroepen is bezig met de selectie van de integralisten voor de Adviesraad Sociaal Domein. De praktijk van de komende jaren zal duidelijk ma-ken of de scheiding tussen belangenbehartiging en advisering een positieve uitwerking heeft op ontwikkelingen in het sociaal domein.
In zijn boek 'Testament van Terra' maakt filosoof/schrijven Govert Derix onderscheid tussen de vertelde en de vertellende natuur. De vertelde natuur is de natuur zoals die naar voren komt in het traditionele denken en doen van mensen. Veel mensen plaatsen de natuur buiten zichzelf en zien haar als een object dat bedwongen en gebruikt kan worden. De vertellende natuur is het verhaal van de natuur zelf. De natuur als subject, als het geheel waarvan de mens ook deel uitmaakt. Er is een groot verschil tussen de vertelde en de vertellende natuur. Het onderkennen van dit verschil is nodig om te komen tot een andere houding ten opzichte van de natuur en een andere verhouding tussen mensen die een deel zijn van deze levende natuur.
Daarbij kwam de vraag aan de orde of net als bij de natuur een onderscheid gemaakt kan worden tussen vertelde en vertellende armoede: tussen het verhaal dat door professionals en wetenschappers over armoede en armen wordt verteld enerzijds en het verhaal dat armen zelf vertellen over hun geleefde werkelijkheid anderzijds. Deze vraag werd ingegeven door de ervaring dat ook de anti-armoedebeweging te veel gevangen blijft in het gangbare denken en doen ten aanzien van economie, onafhankelijkheid, zorg, tegenprestatie, samenleven, rol van de overheid.
