Mensbeelden bij beleid
Door Hub Crijns
Klik hier om dit artikel als pdf-document te downloaden.
Mensbeelden of visies op een mens of mensen of de mensheid bepalen in grote mate ons doen en laten, de manier waarop we sociaal actief zijn, de wijze waarop we omgaan met andere mensen. Ook zijn mensbeelden richtinggevend in ons omgaan met de wereld, de dieren, de natuurlijke wereld, klein of groot. Het is dus niet verwonderlijk dat mensbeelden ook een rol spelen bij politiek handelen, bij ondernemend handelen, bij beleidsmatig handelen, bij sport, bij alle menselijke activiteiten. Vanzelf zijn er dan ook verschillende visies op mannen en vrouwen, of mannen en mannen, of vrouwen en vrouwen, of volwassenen en kinderen, of ouders en kinderen en kleinkinderen, en ga zo maar door. Meestal zijn mensbeelden positief, gaan uit van vertrouwen en het goede, met een opbouwend perspectief voor de toekomst. Maar niet altijd. Mensbeelden kunnen ook negatief zijn, uitgaan van wantrouwen en het kwade, met een corrigerend en straffend perspectief voor de toekomst. Mij trof dat het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) recent een kort essay heeft uitgebracht over mensbeelden bij beleid.
Levensbeschouwing en filosofie
Visies op een mens of mensen of de mensheid komen voort uit levensbeschouwende, wereldbeschouwende en filosofische tradities. Het maakt uit of de mens gezien wordt in relatie met God en met andere mensen, of in relatie met alleen andere mensen. Het maakt uit of die relatie met God en andere mensen exclusief wordt gezien, en dus concurrerend met andere goden en andere mensen, of inclusief, samenwerkend met andere goden en mensen. Het maakt uit of die relatie met God en mensen gezien wordt in een context van wereld, dieren, natuur, of in een context van denken en doen. Het maakt uit of de relatie met God en andere mensen wordt gezien als doel, of als middel om tot een doel te komen. We hoeven niet alle mensbeelden na te lopen om in te zien, dat het veel uitmaakt welk mensbeeld gebruikt wordt en welke gevolgen dit heeft voor het gezamenlijk denken en doen. En dat drukt zich dan uit in wetgeving, economisch, maatschappelijk, politiek handelen. Globaal genomen komen twee visies vooral naar boven: de ene gaat vooral uit van de individuele mens, die zelfstandig en rationeel denkt en doet en erop gericht is om voor zichzelf het beste eruit te halen. Hier blijft altijd de vraag wie ervoor gezorgd heeft dat die individuele autonome mens kon bestaan. De andere gaat vooral uit van de mens als groepswezen, die vanuit denken en doen erop gericht is om samen het beste eruit te halen. Individueel of collectief gezien: het maakt veel uit welke accenten gezet worden. Vooral in beleid, denken en doen.
Burgerschapskunde
Visies op een mens of mensen of de mensheid komen ook naar voren in de manier waarop mensen gezien worden als burgers in een staat. Zowel de begrippen staat als burger veronderstellen al mensbeelden. Zo denken wij in Nederland vooral aan een democratische staat, waarin er onderscheid is tussen wetgevende, uitvoerende, en rechterlijke macht. Want de verschillende praktijken hebben regelende invloed op alle mensen in het land. Ze worden burgers genoemd en zij hebben op allerlei manieren rechten en plichten. Elk recht en elke plicht voorziet tevens in een mensbeeld, waarin de veronderstelling is dat deze mens zowel het recht als de plicht kan begrijpen, toepassen en ernaar handelen. Zo kunnen we al heel snel allerlei onderliggende mensvisies terugvinden in de burgerschapskunde.
In de Nederlandse staat is er altijd een mix geweest van actoren of handelingsbevoegden voor het sociaal-economisch handelen. Deze actoren zijn:
- Individuele burger in verschillende hoedanigheden (bijv. kostwinner, echtgenoot, werknemer, ouder, familielid, vrijwilliger).
- Burgers die zich verenigd hebben in maatschappelijke verbanden (bijv. vakbonden, politieke partijen, belangenorganisaties, kerken, besturen op het gebied van zorg, wonen, onderwijs en welzijn).
- Bedrijven en ondernemingen in verschillende groottes.
- Overheid (lokaal, provinciaal, landelijk, Europees).
Het barst in de staat van regels, afspraken, rechten en plichten, die het maatschappelijk verkeer tussen deze actoren regelen en sturen. Samen ontstaan zo systemen of stelsels van sociaal-economisch handelen.
Globaal zijn er rond die handelende burger twee hoofdbenaderingen. De ene gaat uit van een handelend ingestelde burger, die al participerend meedoet in de vaart van zichzelf, de groepen om hem heen, en het volk. De andere gaat uit van een calculerende burger, die overal er op uit is het maximale rendement te halen tegenover minimale inspanningen in de vaart van zichzelf, de groepen om hem heen, en het volk. De eerste visie levert vaak positieve bouwstenen op in beleid en het eruit voortkomende handelen in de zin van vertrouwen, open wet- en regelgeving, bemoedigen, belonen. De tweede visie levert vaak negatieve bouwstenen op in beleid en het eruit voortkomende handelen in de zin van wantrouwen, strenge wet- en regelgeving, controle, straffen.
Mensbeelden bij beleid
Laten we naar het mensbeelden essay gaan van het SCP, met als ondertitel ‘bewust worden, bespreken en bijstellen’. Die ondertitel impliceert tevens een programma. In het voorwoord wordt opgemerkt dat achter veel beleid een specifiek mensbeeld schuilt. Zulke beelden omvatten aannamen over wat mensen willen en kunnen, en hoe ze zich gedragen. Vaak blijken de mensbeelden die achter beleid schuilgaan te gesimplificeerd, te optimistisch of te somber te zijn. Dit kan negatieve gevolgen hebben voor burgers en ertoe leiden dat mensen tussen wal en schip terechtkomen. Als casus worden rapporten van de Nationale Ombudsman aangehaald, die laten zien hoe mensen door bepaald beleid in het nauw komen: denk aan de toeslagenaffaire, en er wordt dan ook door de Regering aangegeven dat het anders en beter moet. Om mensbeelden goed in beleid te verankeren is kennis nodig over wat mensbeelden zijn en hoe zij beleid beïnvloeden. Ondanks het evidente belang van mensbeelden bij beleid, ontbreekt volgens de auteurs Winnie Gebhardt en Peteke Feijten nog veel specifieke kennis hierover. In de wetenschappelijke literatuur zijn wel losse elementen te vinden die aan deze kwestie raken. In een eerste stap om de kennislacune te dichten hebben ze literatuur bestudeerd uit verschillende wetenschapsdisciplines, zoals bestuurskunde, politicologie, sociologie, psychologie, filosofie, antropologie en gedragseconomie. De inzichten uit die literatuurstudie zijn op een samenhangende manier in het essay gebundeld. De auteurs maken gebruik van de volgende deelvragen:
- Welke type mensbeelden zijn te onderscheiden?
- Hoe komen mensbeelden tot stand?
- Hoe beïnvloeden mensbeelden de verschillende beleidsmakers bij hun keuze voor specifieke beleidsinstrumenten?
- Welke bevindingen zijn opgedaan en welke voorlopige aanbevelingen voor de beleidspraktijk zijn er te melden?
De auteurs hebben een kort essay geschreven. Het is een weergave van een uitgebreider literatuuronderzoek. Blijft staan welke literatuur vooral bestudeerd is en welke niet. Uit de literatuurlijst komt een voorkeur naar voren voor publicaties die mensbeelden combineren met de optie hoe gedrag van mensen te sturen, te beïnvloeden, te regelen. Daarbij is ook een voorkeur merkbaar voor empirisch onderzoek. Veel minder literatuur blijkt geraadpleegd vanuit levensbeschouwelijke of wereldbeschouwelijke tradities. En nog minder literatuur is gelezen over de mensen om wie het bij beleid gaat, de burgers, de mensen in de samenleving, de ervaringsdeskundigen als het gaat om sociale zekerheidsstelsels. Dat is een gemis te noemen, hetgeen zich ook uit in vervolg van het korte essay.
Definitie van mensbeelden bij beleid
Mensbeelden binnen de context van beleid komen volgens de auteurs vaak voort uit een van drie invalshoeken:
- de (normatieve) moraal, gericht op hoe mensen zouden moeten zijn en hoe ze zich zouden moeten gedragen ten aanzien van de beleidsdoelstelling;
- de waargenomen werkelijkheid, gericht op hoe mensen echt zijn en zich gedragen; of
- de beïnvloedingsmogelijkheden van burgergedrag, gericht op de manieren waarop burgers door de overheid in de richting van de beleidsdoelstelling gestuurd kunnen worden. De afwegingen hierbij zijn veelal weer gestoeld op normatieve en/of empirische mensbeelden.
Met deze driedeling in gedachten hanteren de auteurs de volgende definitie voor het begrip mensbeelden binnen de context van beleid: “veronderstellingen over hoe mensen (zouden moeten) zijn, denken en handelen, en over hoe zij (het best) kunnen komen tot verandering van hun gedrag (in de door de overheid gewenste richting)”.
Het opmerkelijke van deze benadering en definitie is de instrumentele kijk: mensbeelden zijn middelen om burgers te sturen in de richting van door de overheid gewenste richting van zijn, denken en handelen. Onder de mensbeelden visie ligt al een visie, ook onder deze definitie ligt al een mensbeeld.
Filosofische mensbeelden
De auteurs vermelden dat er binnen de Nederlandse samenleving algemene uitgangspunten leven over hoe de mens is en hoe deze zou moeten zijn. Vanuit vooral filosofische bronnen hebben de auteurs gevonden dat de confessionele waarden van hiërarchie, plicht en gemeenschap vele eeuwen de boventoon voerden in het mensbeeld van de overheid. In de tweede helft van de twintigste eeuw maken meer liberale waarden opgang, zoals gelijkheid, vrijheid en autonomie van het individu. Achterliggende aannamen en politieke inkleuring van mensbeelden veranderen door de tijd heen, door de wisseling van politieke paradigma’s, verschuiving van maatschappelijke normen en waarden en nieuwe wetenschappelijke inzichten. Enerzijds is het hedendaagse mensbeeld van de overheid via waarden als eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en volwaardige participatie sterk gestoeld op burgerdeugden jegens de gemeenschap. Anderzijds wordt de keuzevrijheid van het individu, de verantwoordelijkheid, en de plicht sterk benadrukt. De auteurs concluderen dat dit alles valt onder de noemer neo-liberaal mensbeeld. Dit mensbeeld heeft met name vorm gekregen in de aankondiging van de participatiesamenleving in de Troonrede van 2013. Van burgers wordt aangenomen dat zij zich gedragen als rationele beleidsuitvoerders. Zij worden in de juiste richting ‘geduwd’ door zachte sturingsinstrumenten, zoals morele appels en motiveringen.
Van meedoen naar neo-liberaal
In de jaren rond 2005 en daarvoor is stevig gediscussieerd over de Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo), waarachter het debat schuil ging of de verzorgingsstaat nog langer houdbaar zou zijn. Verzorging van de wieg tot het graf is niet langer meer betaalbaar en dus niet meer houdbaar. Er moet iets anders uitgevonden worden en dat nieuwe is geworden meedoen in de participatiesamenleving. Meedoen, meewerken, mee helpen, mee betrokken zijn, mee zorgen, mee samenleven. Eerst zelf (persoonlijke verantwoordelijkheid), dan met anderen samen (groepsverantwoordelijkheid), en dan pas met steun van de overheid (collectieve verantwoordelijkheid). In 2007 werd de Wmo ingevoerd, deze wet was een samenvoeging van de Wet voorzieningen Gehandicapten, de Welzijnswet en het onderdeel huishoudelijk verzorging uit de AWBZ. Beschermd wonen viel niet onder de Wmo. In 2015 werden de taken van gemeenten uitgebreid en is de Wmo overgegaan in de Wmo 2015, zoals ook vorm gegeven in de Participatie wet van 2013.
Rond 2005 vonden de politieke stromingen van liberalen, christenen en sociaal-democraten elkaar in de visie dat participatie in de samenleving het belangrijke element is van burgers en dat daarop het beste het beleid kon worden geënt. Hoofdmoot van dit mensbeeld is het uitgangspunt dat iedereen met betaald werk zijn inkomen kan verdienen, een huishouding kan voeren en zichzelf en huisgenoten kan onderhouden. Voor iedereen die kan werken, maar het op de arbeidsmarkt zonder ondersteuning niet redt, is in 2013 de Participatiewet voortgekomen. De wet vervangt het voorgaande stelsel van Wet werk en bijstand (WWB), Wet sociale werkvoorziening en een groot deel van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). Het is pikant en misschien wel bijzonder verontrustend dat nu in 2022 onderzoekers al deze debatten samenvatten in neo-liberaal mensbeeld.
Mensbeelden uit de werkelijkheid
De auteurs geven ook een tweede manier weer, waarop mensbeelden tot stand komen en een rol spelen in sociaal-economisch handelen. Die komt voort uit hoe mensen werkelijkheid waarnemen, opnemen, duiden en richting geven voor het handelen. Hierbij kot vooral sociologisch en psychologisch onderzoek aan bod. Wij mensen vereenvoudigen elke dag de complexe wereld om ons heen. Op die manier maken we een kaart van indrukken van de werkelijkheid, waarmee we structuur en betekenis aanbrengen, van belang voor ons handelen. Dit wordt de persoonlijke constructtheorie genoemd, waarmee een mens voortdurend zijn kaart van impressies bijstelt, gebeurtenissen mee beoordeelt, en een lijn bepaalt voor de toekomst. De persoonlijk ervaren werkelijkheid construeert een mens tot cognitieve en sociale constructen die zijn gedrag sturen. Het persoonlijk mensbeeld is dus bepaald door omgevingsfactoren.
De sociale constructietheorie werkt de rol van omgevingsfactoren in de vorm van de groepen waartoe men behoort nader uit. Mensen verkrijgen binnen groepen door hun relaties een sociaal systeem, waarmee ze ideeën, overtuigingen, constructen gaan opbouwen en overnemen, als behorende bij deze sociale rollen. Het kunnen waarheden worden, die het gedrag gaan sturen. Dergelijke sociale constructies mengen met de persoonlijke constructies en helpen mensen om te gaan met complexe omgevingen. Dit mechanisme heeft positieve effecten, maar ook negatieve. Een van de vervelende effecten is zelfvervullende profetie: als we bepaalde beelden hebben over onszelf en over anderen en daarnaar gaan handelen, dan gaat de ander zich ook op een dergelijke manier gedragen. Zo ontstaan groepsbeelden, die elkaar gaan uitsluiten, visies op mens en samenleving die een eigen waarheid nagaan, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de politieke bewegingen. Zo ontstaan ook complottheorieën, ideologieën, populisme. Omgezet in beleid van overheden kunnen zulke beelden ook een rol gaan spelen. Wie bijvoorbeeld in de sociale zekerheidsstelsels burgers vooral wantrouwt en ziet als potentiële fraudeurs, zal merken dat die burgers dat gedrag meer gaan ontwikkelen. Enkel al de naam van de Wet aanscherping handhaving- en sanctiebeleid szw-wetgeving die in 2013 werd ingevoerd, werkt een dergelijke interactiespiraal tussen overheid en burger in de hand. Het is dan ook niet zo verwonderlijk dat deze wet al gauw ‘de Fraudewet’ werd genoemd.
Sociale identiteiten
Mensbeelden die zijn gebaseerd op sociale constructies, hebben als functie dat de sociale identiteit van de groep bestendigd wordt. De waargenomen persoonlijke en sociale constructies sturen ons maatschappelijk gedrag. We zijn onderdeel van groepen en die sturen als binnengroepen ons zelfbeeld. En de sociale identiteit contrasteren we met de buitengroepen, waar we niet mee willen samenleven. Zo ontstaan allerlei sociale identiteiten en er spelen twee bijzondere processen een rol. Mensen overdrijven de overeenkomsten van de binnengroepen en de verschillen met de buitengroepen. Mensen kennen aan de binnengroepen vooral positieve indrukken toe en aan de buitengroepen problematische indrukken. Sociale identiteit kan gedrag sturen richting insluiten in de binnengroepen en uitsluiten van de buitengroepen. In de sociale identificatie ontstaat versimpeling, die beelden rond een mens meteen doen gelden voor alle mensen, of het nu gaat om de binnengroepen of buitengroepen, en zo ontstaan indrukken van mensbeelden en bijbehorende gedragingen. Neem bijvoorbeeld woorden als ‘fraudeur’, ‘huisjesmelkers’, ‘raddraaiers en relschoppers’, ‘werkloze’, of ‘uitkeringstrekker’ of ‘kwetsbare ouderen’. Woorden die ook in beleid voorkomen. Het woord kan feitelijk neutraal zijn, maar is via associaties met sociale constructies niet werkelijk waardenneutraal.
Verder sociologisch onderzoek benoemt dat persoonlijke constructies en sociale constructies vaak clusteren om gedrag te leiden. Ze noemen dit als een Gestalt, dat bestaat uit een geheel aan assumpties, waarden, normen en beelden die een overkoepelend frame vormen van waaruit gedacht en gedaan wordt. En de Gestalt neemt ook de dynamiek aan van positief meegaan in de binnengroepen en problematisch contrasteren met de buitengroepen. Denk aan alle werelden die schuil gaan achter termen als ‘normale burgers’ en ‘afwijkende burgers’. De Gestalt is vooral invloedrijk als een frame dat als een geheel geaccepteerd wordt als (enige) denkkader, en daarom nooit bevraagd of getoetst wordt, en dus ook niet de mensbeelden die er deel van uit maken. Frames beïnvloeden maatschappelijk gedrag, en dus ook beleid, zoals blijkt uit: “Dit type burger zal een regel alleen opvolgen als de consequenties van het niet opvolgen ervan sterk negatief voelbaar voor ze zijn, dus we moeten gaan handhaven en straffen”.
De auteurs geven tenslotte aan, dat het evident is dat in denken en doen van beleid sprake is van frames. Er zijn mensbeelden, persoonlijk en sociaal, die werken als een vorm van ‘stille ideologie’, ofwel vanzelfsprekende en breed gedragen visies op mens en samenleving, waarbij onderliggende redeneringen, keuzes en gevolgen onbesproken blijven. Zo ontstaat een denkkader, dat de basis vormt van keuzes, die terecht komen in wetgeving. Als alom de mening bestaat dat mensen geneigd zijn bij het sociale zekerheidsstelsel niet de waarheid te vertellen, dan ontstaat wetgeving die daar bij voorbaat al van uitgaat. De auteurs concluderen al met al dat mensbeelden lang niet altijd expliciet worden gemaakt in beleid, maar wel krachtig aanwezig zijn en invloed (kunnen) hebben op beleidsvorming.
Dit onderdeel van het essay geeft mij veel te denken. Niet alleen over hoe mensbeelden een rol spelen in het denken en doen rond beleid, maar ook in het denken en doen van mezelf als schrijver. Ook ik word soms niet gehinderd door enige scherpte op het gebruik van woorden, beelden, theorieën, constructies, frames. Dit onderdeel van het essay zet aan tot denken en zelfreflectie, en de auteurs hebben in ieder geval aan deze doelstelling voldaan wat mij aangaat.
Hoe gedrag van burgers te beïnvloeden?
Welke keuzes beleidsmakers maken voor beleidsinstrumenten zal mede afhangen van hun (gedeelde) mensbeeld, en hun aannamen over hoe het gedrag van mensen te sturen is in de richting van het beleidsdoel. In de literatuur zijn verschillende mensbeelden beschreven, die de achterliggende aannamen over het gedrag van burgers expliciteren, en zo om verschillende beleidsinstrumenten vragen. Ook hier is een leerzaam deel in het essay ontstaan.
De mensbeelden in zijn, denken en doen bij beleid omvatten bijvoorbeeld de gehoorzame burger die autoriteitsgevoelig is; de egoïstische burger die uit is op eigenbelang en zijn eigen gewin maximaliseert; en de brave burger die wat hulp nodig heeft om tot het goede te komen of nog overtuigd moet worden van het belang van de verandering. In elk mensbeeld liggen accenten op bepaalde eigenschappen van mensen die relevant kunnen zijn om hen in de richting van het beleidsdoel te bewegen. Het gaat dan onder meer om hoe vrij en autonoom, rationeel, proactief, veranderbaar of sociaal georiënteerd burgers verondersteld worden te zijn.
De auteurs hebben literatuur onderzocht die speciale aandacht geven aan de rol van stereotiepe groepen in beleidsinstrumentkeuze. Er komen dan twee dimensies naar voren waarmee groepen mensen omschreven en getypeerd worden.
De eerste dimensie, zogenoemde valentie (valence), betreft het oordeel of mensen in een bepaalde groep primair positief zijn (bv. intelligent, eerlijk, sociaal, waardevol) of primair negatief (bv. egoïstisch, onbetrouwbaar, asociaal, lui, immoreel). Groepen met een positief label worden ook gezien als ‘more deserving’; zij verdienen het om positief bejegend te worden door de overheid en het beleid. De tweede dimensie betreft het al dan niet hebben van politieke macht (power), zoals beschikking over kennis, burgerschapsvaardigheden en geld, deel uitmakend van mobiliseerbare groepen of toegang hebbend tot bestuurlijke netwerken.
Als nu deze twee dimensies in hun beider aspecten worden gekruist, ontstaan er vier verschillende groepen die in beleid vaak terugkeren:
- de bevoordeelden (advantaged: positief en machtig);
- de mededingers (contenders: negatief en machtig);
- de afhankelijken (dependents: positief en onmachtig) en
- de afwijkenden c.q. afzijdigen (deviants: negatief en onmachtig)
Voor elke groep kunnen dan bepaalde beleidsinstrumenten geformuleerd worden, aldus de onderzoekers van deze theorie, die uitnodigend zijn (voor groep 1 en 2) of disciplinerend (groep 3 en 4).
Mensbeelden die beleidsgedrag oproepen
Nader uitgewerkt komt er volgens de auteurs een volgende indeling naar voren, die vijf groepen onderscheidt, die elk een bepaald soort beleid veronderstellen.
- wetgeving en regulering, gestoeld op de idee dat burgers over het algemeen autoriteitsgevoelig zijn en zich willen voegen naar de regels;
- belonen en straffen van gedrag, gebaseerd op de gedachte dat burgers vooral voor zichzelf de beste uitkomsten willen en maximaliseren;
- informatie, training, onderwijs, en toegang tot hulpbronnen, ervan uitgaande dat de voornaamste redenen voor gedrag liggen in het opheffen van barrières, bijvoorbeeld door het vergroten van kennis of van zelfregulatievaardigheden;
- adviseren en overtuigen via boodschappen, vanuit de aanname dat burgers overgehaald moeten worden op basis van redelijke argumenten;
- leren, wat wil zeggen dat de beleidsmakers samen met de doelgroep tot een beleidskeuze komen. Dit type komt voor wanneer onduidelijk of onzeker is welk beleidsinstrument burgers tot het gewenste gedrag zal aanzetten, en wanneer er vertrouwen is dat de doelgroep hierover inzicht heeft (of kan ontwikkelen) en een gemotiveerde selectie kan maken.
Voor de groepen die in bovenstaande indeling ‘positief geconstrueerd’ worden, zal beleid eerder gericht zijn op ondersteunen, faciliteren en het wegnemen van barrières. Groepen die negatief geconstrueerd worden kunnen eerder rekenen op strenge regels en een accent op angst gebaseerde handhaving. De termen suggereren dat er een onderliggend gemeengoed van waarheden bestaat dat betrekking heeft op hoe mensen uit bepaalde groepen zich zullen gedragen en hoe ze zullen reageren op beleid.
De indeling in vier of vijf groepen lijkt wellicht nogal rudimentair. Ze omvat zeker ook niet alle relevante dimensies die het wezen van de mens kunnen beschrijven. Toch is het een indeling die, met variaties, steeds weer in onderzoek komt bovendrijven. De auteurs laten in hun essay zien dat het recente Coalitieakkoord uit 2021 voor het Kabinet Rutte IV vol staat met beschrijvingen van burgers die vrij nauw corresponderen met de vier of vijf categorieën burgers.
Uit de voorbeelden van het Coalitieakkoord blijkt dat de verschijningsvormen en benamingen weliswaar verschillen tussen beleidsdomeinen, maar ook dat in de basis alle gebruikte aanduidingen van groepen burgers te herleiden zijn tot de basistypen. De woordkeus maakt het gemakkelijk voor de lezer (impliciet) aan te nemen dat de kenschetsing van deze specifieke groepen burgers op de algemene werkelijkheid gebaseerd is, terwijl het tegelijkertijd een inherent gevaar met zich meebrengt van zeer vergaande negatieve consequenties voor (groepen) burgers als gevolg van oversimplificaties.
Conclusie
De auteurs herleiden uit het gebruik van de voorbeelden uit het Coalitieakkoord dat sociale constructies over mens en samenleving over de tijd een meta-narratief creëren. De keuze over wat overheidsaandacht verdient en op welke manier, houdt onder andere verband met hoe de verschillende doelgroepen zichzelf beschrijven en door anderen voorgesteld worden. In de dynamiek van de interactie tussen de specifieke groepen burgers en de overheid nemen sociale constructies in de regel een steeds vastere vorm aan. Over het algemeen lijken alle partijen in dit proces steeds verder overtuigd te raken van ‘hun eigen gelijk’. Dit heeft gevolgen voor het beleid, waarbij de onderliggende sociale constructies een boodschap uitstralen naar de burgers. Deze onuitgesproken boodschap beïnvloedt de acceptatie van het beleid door de burgers die ermee te maken hebben. Volgens de auteurs hebben de mensbeelden afkomstig uit de sociale werkelijkheid een grotere invloed op het denken en doen binnen beleid, dan de filosofische mensbeelden uit levensbeschouwingen.
Kort samengevat: de sociale constructietheorie geeft aan dat beleidsmakers, net als ieder ander, beelden vormen van specifieke groepen burgers. De beelden omvatten associaties, stereotypen en veronderstelde waarheden over hoe deze groepen zijn, zich gedragen, en wat ze nodig hebben om te veranderen. Dit heeft invloed op de keuzes die gemaakt worden tijdens het beleidsproces.
De sociale constructies en bijbehorende narratieven hebben daarnaast invloed op de dynamiek van het maatschappelijk debat en hoe dit zich ontwikkelt over de tijd. Het is spannend wie met zijn narratief de overhand krijgt in het beleid. De afgelopen twintig jaar is dat in ieder geval het liberale narratief geweest. Er zijn evenwel meer narratieven, zoals de verhalen van mensen die een leven lang gebruik maken van sociale zekerheidstelsels. Sommige lijden aan het verminderen van draagkracht (denk aan het christelijk en sociaal-democratisch narratief), sommige lijden aan het niet gezien en erkend worden (het narratief van ervaringsdeskundigen), en andere winnen aan draagkracht (denk aan populisme, complottheorieën). Het is spannend of de beleidmakende partijen in Nederland op den duur nog een voldoende gezamenlijke taal hebben om beleid te maken dat dienstig is aan alle burgers.
Hub Crijns is oud directeur van landelijk bureau arbeidspastoraat DISK (dienst in de Industriële Samenleving vanwege de Kerken).
Winnie Gebhardt en Peteke Feijten, ‘Mensbeelden bij beleid - Bewust worden, bespreken en bijstellen’, Sociaal Cultureel Planbureau SCP essay, Den Haag, oktober 2022; digitaal te verkrijgen https://www.scp.nl/publicaties/publicaties/2022/10/20/mensbeelden-bij-beleid
Sociale zekerheid voorbij het drama van de armoedeval
Bürgergeld, burgerpolis, basisinkomen en menselijke vermogens
Door Ellie Smolenaars
Klik hier om dit artikel als pdf-document te downloaden.
Met weinig moeten rondkomen lijkt het probleem van sommige mensen, maar de fenomenen die erachter steken zijn universeel en voor ieder eender. Dat realiseerde ik me eens te meer bij het onderwerp 'Armoedeval'. Een fenomeen dat extra actueel is, omdat vele extra's uitdelen betekent dat er nieuwe ongelijkheden ontstaan. Met een bredere grijze zone waarin het onduidelijk is of het nog zinvol is bij te verdienen of niet. Dit artikel bespreekt dit fenomeen en mogelijke oplossingen plus de actualiteit, zoals het vertrouwensvoorschot zoals ingevoerd in het op 1 januari 2023 in te voeren Bürgergeld in Duitsland.
De armoedeval is een interessant fenomeen en een verwarrende term, omdat het in het dagelijks taalgebruik een val in de armoede betekent. Wat erop zou duiden dat je eerst niet arm was, en het dan ineens wel bent. Deze betekenis landt bovenaan wanneer je het googlet. In de vakliteratuur echter duidt het begrip op een dilemma rond extra inkomsten: de armoedeval kan openklappen op het moment dat je iets meer inkomen hebt en dan niet meer in aanmerking komt voor een vergoeding of kwijtschelding. Dan heeft het ook geen financiële zin om te streven naar meer inkomen en verstart zowel het systeem van arbeid en sociale zekerheid als de ontvanger. Armoedeval in deze betekenis is een financieel-regelcriterium-mechanisme.
Concrete armoedevalsituaties
Denk bijvoorbeeld aan de situaties die de Sociale Alliantie in haar bezoek aan minister Schouten kon schetsen, in Nieuwsbrief Nr. 2/2022, van Riane Kuzee die moeilijk uit een uitkeringssituatie kwam omdat een verandering kwijtscheldingen op het spel zette. Of Gregory Dunker die door hoge zorgkosten en vergoedingen toch op een huishoudbalans uitkwam die weinig mogelijk maakt.
Dergelijke situaties gaan gepaard met onzekerheid en mogelijk verstarring, je weet niet wat de gevolgen zijn van je handelen en of je überhaupt nog iets moet gaan doen. Of, wanneer je actie onderneemt, wordt dit niet juist bestraft? En hoeveel gaat het je kosten? De toeslagenaffaire heeft hierin een flinke extra, en duurzame, schade toegebracht aan mensen; zoals een ervaringsdeskundige het bij het bezoek van de Sociale Alliantie aan Minister Schouten scherp formuleert: 'Het is van: ik moet voorzichtig doen, anders word ik in de gaten gehouden, dan wordt er weer iets van me afgepakt. Ik maak geen gebruik meer van de opvangtoeslag, dat durf ik niet meer.' Of, zoals in de column van Bettine Arink (2022) van Stichting De Vonk over de situatie van een ondernemer die helder maakt dat 'Hard werken loont zolang je overzicht kan houden op de geldzaken. Hard werken loont als je adviseurs hebt die voor je zorgen.'
Vertrouwensverlies en hoge kosten
Deze situaties zijn niet goed op te lossen met metingen, controles en correcties achteraf. Het erge is al gebeurd: er is vertrouwensverlies en verstarring, bovendien gaat veel energie verloren in het bureaucratisch aanvraag- en toekenproces. Het is deze knoop, die een ongezondmakende knoop in de maag van mensen legt, die ik nu vaak heb horen vertellen. Meer hulp betekent ook dat die knoop strakker wordt aangetrokken. Wat vroeger 'minimabeleid' heette, is nu een flinke en sympathieke, maar paradoxale verzameling van regelingen met extra vergoedingen, hulp, kwijtscheldingen, ophoging van normen en verschillen tussen gemeenten. Op lokaal niveau wordt rechtgebreid wat nationaal scheef loopt of niet specifiek kan worden vormgegeven. En dan is daar die armoedeval. Met het gevaar dat je geld en goederen verdeelt maar mensen tegelijk mogelijkheden (geld, werk, vrijheden) ontneemt.
Geef een vertrouwensvoorschot en maak afspraken over opleiding. Een jaar lang.
Bürgergeld 2023
Hoe is dit dilemma rond inkomen en uitgaven op te lossen?
Er is al veel uitgeprobeerd. Een opsomming: apps en bots die nauwkeuriger voorspellen waarop je recht hebt; persoonlijke hulp en begeleiding; werk en bijstand altijd gezamenlijk in het advies betrekken; een mogelijk groot verschil tussen uitkeringen en minimumloon nastreven; een negatieve inkomstenbelasting; het afschaffen van inkomensafhankelijke regelingen. De literatuur en de beleidsoplossingen, ook internationaal, zijn uitgebreid gedocumenteerd en dit is niet de plek voor een overzicht, omdat ik het relatief beknopt wilde houden. Deze conclusie durf ik te trekken: er zijn vele, maar tot nu toe geen 100 procent pasklare oplossingen, want het is vaak laveren en combineren tussen oplossingen die op hun beurt weer onbedoelde effecten hebben. Daarbij zitten hulp en controle elkaar ook steeds weer in de weg.
Interessant en een goede ontwikkeling is dat steeds meer naar ervaringsdeskundigen wordt geluisterd. Terecht, want daardoor komen de effecten van wet- en regelgeving duidelijker en menselijker op tafel. Maar de vraag blijft: hoe wordt de overgang tussen wel en geen recht ergens op (willen) hebben rechtvaardig en met – sociale – zekerheid vormgegeven?
Er lijkt nu een enorme kans te liggen om iets te veranderen. Waarom nu?
1. Arbeidsmarkt floreert
Het bijzondere van deze begin 2020s-tijd is dat op dit moment de arbeidsmarkt er zo goed voorstaat, dat wil zeggen, vanuit het perspectief van werknemers. Er zijn vele vacatures en mogelijkheden. Overal worden mensen gezocht. Zelf heb ik de prettige indruk dat je daardoor niet alleen maar meer perfect uitziende dienstverleners ziet, maar ook meer mensen getekend door het leven ontmoet. Daarom is het nu de tijd om door te pakken en allerlei mensen toegang te bieden tot goede opleidingen, tegemoet te komen aan opleidingswensen en op te komen voor alle mogelijke arbeidsrechten.
2. Armoede verliest taboewerking
Er lijkt nu een omslag gaande in hoe gesproken wordt over armoede. Het wordt een normaler woord en is minder taboe, je vindt het ook in tal van samengestelde contexten, van energie-armoede tot woon-armoede en menstruatie-armoede. Er is sprake van tegelijkertijd democratisering en specialisatie van armoede. Het media-landschap maakt het bovendien mogelijk meer stemmen van mensen zelf te volgen en te ontdekken. Ook zijn er pogingen weer meer te werken vanuit vertrouwen.
3. Toepassing van het principe van het Vertrouwensvoorschot
Nieuwe wetten, nieuwe kansen, een voorbeeld van over de grens: In Duitsland wordt per 1 januari 2023 het Bürgergeld ingevoerd. Het Bürgergeld vervangt een werkloosheidsregeling, het Arbeitslosengeld II, in de volksmond Hartz 4 genoemd. Hartz 4 staat voor een streng systeem van controles en straffen, een relatief lage uitkering en relatief lagere arbeidskosten voor werkgevers. Het heeft de Duitse economie een flinke duw in de rug gegeven toen het niet zo goed ging, begin nuller jaren. Veel inzichten van toen echter moesten worden aangepast. Zo was er toen nog geen wettelijk minimumloon, omdat dit remmend zou werken op de werkgelegenheid. Inmiddels is er een wettelijk minimumloon en blijken de effecten hiervan op de werkgelegenheid eerder positief te zijn.
Met het Bürgergeld heeft de Duitse regering naar eigen zeggen een grote sociale hervorming doorgevoerd. Het doel is dichter bij de burger te staan, onbureaucratischer en doelgerichter te werken. Ook zouden mensen niet langer moeten worden geleid naar slechtere, tijdelijke en deeltijd-banen en wordt een zogenaamd Kooperationsplan opgesteld, een contract tussen integratiemedewerker en uitkeringsgerechtigde. Mensen met weinig of geen opleiding worden vooral in hun opleiding gesteund en niet direct de arbeidsmarkt 'opgejaagd'. Belangrijk is de Karenzzeit, een periode van 1 jaar waarin meer op vertrouwen wordt ingezet, d.w.z. een vertrouwensvoorschot wordt gegeven en het eigen spaargeld minder snel opgemaakt hoeft te worden. Ook zijn er verruimde mogelijkheden bij te verdienen.
Het wordt interessant te volgen wat er gebeurt. De norm-uitkeringsbedragen overigens zijn moeilijk te vergelijken met de Nederlandse, omdat in Duitsland verschillende bedragen samen de totale uitkering vormen. Het bedrag dat een alleenstaande volwassene per 1 januari 2023 krijgt is 502 Euro per maand. Deze norm-uitkeringsbedragen zijn naar Nederlandse maatstaven niet meteen inzichtelijk, verwarmingskosten en woonkosten worden apart berekend en op de individuele woonsituatie toegesneden, kindertoeslag en kinderbijslag zijn er veel hoger dan in Nederland.
Het vertrouwensvoorschot is een van de belangrijkste veranderingen van het Bürgergeld, inclusief de positievere terminologie. Het nieuwe Bürgergeld is tot stand gekomen na lange, deels heftige debatten tussen vooral sociaal-democraten (SPD) en christen-democraten (CDU/CSU), waarbij de laatsten in het oorspronkelijke plan van de SPD strengere controles en minder vrijheden in de wet wisten te krijgen. Het ideologisch verschil rond de vraag of betaalde arbeid een recht of een plicht is, en voor wie, blijft belangrijk. Wat wellicht wat ouderwets is, gezien de razendsnelle technologische en mediale ontwikkelingen.
4. De publieke kortsluiting: social media, kapitaal, technologie en arbeid
In een integrale economie, een economie waarin juist kapitaal veel 'werkt', is 'Wie niet werkt zal niet eten.' een achterhaald universeel motto. Immers, veel mensen werken niet, en ze eten en leven toch heel luxe. Sommige mensen zullen nooit hoeven te werken voor geld. Wanneer mensen daarover berichten, zijn door social media luxe(re) leefstijlen breed zichtbaar en direct oproepbaar. Dat is confronterend.
Bovendien is de wereld van arbeid door technologie sterk veranderd. De productie van noodzakelijke goederen is steeds eenvoudiger. Dat dan nog voor iedereen werk gezocht zou moeten worden is een verdelingsvraagstuk (Suzman 2020). Wie welk werk moet doen, dat is de werkelijke vraag.
Daarbij heeft de coronapandemie ook nog eens veel niet-relevante arbeid ontmaskerd. Daarentegen kan onbetaalde arbeid, zorg voor anderen, veel belangrijker zijn dan een betaalde baan.
Wat ik met dit snelle trendoverzicht wil zeggen, is dat de veranderingen gigantisch zijn. En ik vroeg me af of dit nu juist niet ook het momentum kan zijn om het stelsel van inkomensafhankelijke toeslagen te hervormen? Zouden we niet al die inkomensafhankelijke regelingen af kunnen schaffen? (zie Vonk 2022). En kan dit in een open economie met een internationale sociale zekerheid? Wie heeft er dan recht op de basispolis die het complexe stelsel van normen, toeslagen en kwijtscheldingen gaat vervangen?
Armoedeval = marginale druk met andere gevolgen
Terug naar de armoedeval. Want het fenomeen zelf is niet specifiek voor de laagste inkomensgroepen. Ook mensen die meer geld verdienen, vragen zich soms af of het zich loont meer te verdienen, omdat je dan ook mogelijk meer belasting moet betalen. Dit heet in economenjargon 'marginale druk'. Het verschil? Het cruciale verschil is dat op een hoger inkomens- en vermogensniveau niet meteen je eten, wonen en verwarming op het spel staat. En bij de lagere inkomens wel. Daarom is niets doen geen optie, er moet geld bijgelegd worden en daarom zijn inkomensverhogingen en het prijsplafond voor energie goede acties.
Tot slot: tegen het stigmatiseren
Graag wil ik nog aandacht vragen voor taal. Terugbetalen, toekennen, toeslagen, kwijtscheldingen. Dit is een toch nog wat bureaucratische, financiële, deels autoritaire taal. Het is niet meteen duidelijk wat je er als burger mee kunt, of waar je invloed uit kunt oefenen. Op de terugkeer van oude 20e eeuwse prototypen, vol 'dramatistisch idioom' (Engbersen en Jansen 1991) zitten we overigens ook niet te wachten, ook de 'armoedeval' behoort daartoe.
Gevraagd is een universalistische grondtoon. Misschien maakt het uiteindelijk niet zoveel uit wat de nieuwe titels worden van een openbrekend systeem als het maar vertrouwen en duidelijkheid schept. Of het nu Basisinkomen, Bürgergeld, Burgerpolis, Basispolis, Sobere Bedrijvigheid, Eerlijk Delen of Menselijke Vermogens Sterken heet.
De twitter-account van de Sociale Alliantie wordt nu gerund door Anonymous Experts (2022). Toen ik er vroeg om steun voor een actie van een organisatie die op haar beurt de Sociale Alliantie om steun had gevraagd, kreeg ik het antwoord: 'sympathieke actie maar totaal overbodig'. Ik schrok daar even van, het is best direct. En dat is goed zo. Dat zou ook een goede en bevrijdende leidraad zijn voor de sociale zekerheid en haar basispolis: direct, eerlijk, betrouwbaar.
7 december 2022, Ellie Smolenaars
Bijsluiter: Dit essay is gebaseerd op de volgende bronnen: de levensloopervaringen van mensen die al lang met weinig financieel kapitaal rondkomen; sociaal- wetenschappers en juristen die onderzoek doen naar sociale zekerheid; betrokkenen die erg veel kennis in het veld hebben verzameld en opgebouwd.
Als auteur is het mijn doel om de levensloopervaringen, de wetenschappers, de geëngageerden en de auteurstem ooit zo te integreren dat er een egalitair citatie-systeem ontstaat, een gelijkwaardigheid aan stemmen en bronnen.
Literatuur
Op 30 januari werd het rapport ‘Armoede in Nederland’ gepresenteerd aan minister Carola Schouten voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen. Het onderzoek wijst uit dat de aanpak veelzijdig en onvoorwaardelijk is, maar voor hulpvragers vaak onbekend.
De gemeenten gaan heel verschillend om met de energietoeslag. Voor huishoudens met een laag inkomen pakt dit heel ongelijk uit. Raf Janssen zocht uit hoe alle gemeenten in Nederland de energietoeslag hebben geregeld.
Als voorzitter van een lokale voedselbank zet Raf Janssen zich in om een toenemend aantal medeburgers te voorzien van een wekelijks voedselpakket. Tegelijk probeert hij als gemeenteraadslid de financiële ondersteuning van mensen met een (te) kleine portemonnee te verbeteren. Hij blijft dit doen, alhoewel hij beseft dat beide werkwijzen geen adequate en toekomstgerichte antwoorden zijn op het maatschappelijke vraagstuk van armoede in een rijk land. In deze bijdrage gaat hij in op zijn worsteling met het armoedevraagstuk en zijn zoektocht naar een werkzaam alternatief.
